串通拍卖行为，是否构成串通投标罪？
基本案情
犯罪嫌疑人许某，男，1975年生，某某事业有限公司实际控制人。
犯罪嫌疑人包某，男，1964年生，某某建设工程质量检测有限公司负责人。
某省某市某区锦屏磷矿“尾矿坝”系某某集团有限公司（以下简称某集团，系国有独资）的项目资产，矿区占地面积近1200亩，存有尾矿砂1610万吨，与周边村庄形成35米的落差。该“尾矿坝”是应急管理部要求整改的重大危险源，曾两次发生泄露事故，长期以来维护难度大、资金要求高，国家曾拨付专项资金5000万元用于安全维护。
2016年至2017年间，经多次对外招商，均未能吸引到合作企业投资开发。
2017年4月10日，某区政府批复同意某集团对该项目进行拍卖。同年5月26日，某集团委托某省大众拍卖有限公司进行拍卖，并主动联系许某参加竞拍。之后，许某联系包某，二人分别与某甲建设集团有限公司（以下简称甲公司）、某乙工程集团有限公司（以下简称乙公司）合作参与竞拍，武汉丙置业发展有限公司（以下简称丙公司，代理人王某某）也报名参加竞拍。
2017年7月26日，甲公司、乙公司、丙公司三家单位经两次举牌竞价，乙公司以高于底价竞拍成功。
2019年4月26日，某市公安局某分局（以下简称某公安分局）根据举报，以涉嫌串通投标罪对许某、包某立案侦查。
检察机关履职过程
线索发现。
2019年6月19日，许某、包某向某市某区人民检察院提出监督申请，认为某公安分局立案不当，严重影响企业生产经营，请求检察机关监督撤销案件。某区人民检察院经审查，决定予以受理。
调查核实。
某区人民检察院通过向某公安分局调取侦查卷宗，走访某集团、拍卖公司，实地勘查“尾矿坝”项目开发现场，并询问相关证人，查明：一是某区锦屏磷矿“尾矿坝”项目长期闲置，存在重大安全隐患，政府每年需投入大量资金进行安全维护，某集团曾邀请多家企业参与开发，均未成功；二是某区政府批复同意对该项目进行拍卖，某集团为防止项目流拍，主动邀请许某等多方参与竞拍，最终仅许某、王某某，以及许某邀请的包某报名参加；三是许某邀请包某参与竞拍，目的在于防止项目流拍，并未损害他人利益；四是“尾矿坝”项目后期开发运行良好，解决了长期存在的重大安全隐患，盘活了国有不良资产。
监督意见。
2019年7月2日，某区人民检察院向某公安分局发出《要求说明立案理由通知书》。公安机关回复认为，许某、包某的串通竞买行为与串通投标行为具有同样的社会危害性，可以扩大解释为串通投标行为。某区人民检察院认为，投标与拍卖行为性质不同，分别受招标投标法和拍卖法规范，对于串通投标行为，法律规定了刑事责任，而对于串通拍卖行为，法律仅规定了行政责任和民事赔偿责任，串通拍卖行为不能类推为串通投标行为。并且，许某、包某的串通拍卖行为，目的在于防止项目流拍，该行为实际上盘活了国有不良资产，消除了长期存在的重大安全隐患，不具有刑法规定的社会危害性。因此，公安机关以涉嫌串通投标罪对二人予以立案的理由不能成立。同时，许某、包某的行为亦不符合刑法规定的其他犯罪的构成要件。
2019年7月18日，某区人民检察院向某公安分局发出《通知撤销案件书》，并与公安机关充分沟通，得到公安机关认同。
监督结果。
2019年7月22日，某公安分局作出《撤销案件决定书》，决定撤销许某、包某串通投标案。
指导意义
（一）检察机关发现公安机关对串通拍卖行为以涉嫌串通投标罪刑事立案的，应当依法监督撤销案件。
严格遵循罪刑法定原则，法律没有明文规定为犯罪行为的，不得予以追诉。拍卖与投标虽然都是竞争性的交易方式，形式上具有一定的相似性，但二者行为性质不同，分别受不同法律规范调整。刑法第二百二十三条规定，投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，或者投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，以串通投标罪追究刑事责任。刑法未规定串通拍卖行为构成犯罪，拍卖法亦未规定串通拍卖行为可以追究刑事责任。公安机关将串通拍卖行为类推为串通投标行为予以刑事立案的，检察机关应当通过立案监督，通知公安机关撤销案件。
（二）准确把握法律政策界限，依法保护企业合法权益和正常经济活动。
坚持法治思维，贯彻“谦抑、审慎”理念，严格区分案件性质及应承担的责任类型。对企业的经济行为，法律政策界限不明，罪与非罪不清的，应充分考虑其行为动机和对于社会有无危害及其危害程度，加强研究分析，慎重妥善处理，不能轻易进行刑事追诉。对于民营企业参与国有资产处置过程中的串通拍卖行为，不应以串通投标罪论处。如果在串通拍卖过程中有其他犯罪行为或者一般违法违规行为的，依照刑法、拍卖法等法律法规追究相应责任。
裁判要旨
刑法规定了串通投标罪，但未规定串通拍卖行为构成犯罪。对于串通拍卖行为，不能以串通投标罪予以追诉。公安机关对串通竞拍国有资产行为以涉嫌串通投标罪刑事立案的，检察机关应当通过立案监督，依法通知公安机关撤销案件。
