破坏草原资源违法犯罪行为的法律规制
来源：中国法院网 作者：孙力明
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我国天然草原近4亿公顷，占国土面积的41.7%。随着市场经济发展及经济利益诱导，在草原上采矿、挖掘、开垦等破坏草原的行为日趋严重，我国刑法及相关司法解释对破坏草原资源违法犯罪行为规制不足，导致破坏草原的违法犯罪行为得不到应有的惩罚而愈演愈烈。
一、锡林郭勒盟破坏草原资源的违法犯罪活动
自1990年起，在自然因素与人为因素共同作用下，原本脆弱的典型草原出现了明显的退化趋势，荒漠化进程加速，草原的各项功能减退。草原的经济功能、生态功能在这片土地上交织。在气候干旱、超载过牧及资源开发等自然与人为两大因素综合作用下，锡林郭勒草原生态受到一定程度的影响。
2013年全盟草原违法违规案件发案1349起，立案1197起，结案1197起，较去年同期减少635起，其中，移送司法机关处理7起。2012年以来，全盟因矿产开采、工程修建等征用草原101处，42363.51亩，临时占用草原104处，4615.1亩。据统计，全盟各类旅游点261处，占用草原面积103380亩；设施农业用地27处，占用草原面积16276.62亩。全盟草场流转面积2449.37万亩，占草原总面积的8.4%。2013年全盟境内共发生草原火警火灾15起，其中较大草原火灾4起，一般草原火灾11起，烧毁草场面积8100.9公顷，造成经济损失505.46万元。
二、破坏草原资源违法犯罪活动高发的原因探析
（一）草原生态立法不足
1、草原立法过于原则性
我国《刑法》、《草原法》以及《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》的规定过于原则性，导致在司法实践中因过于笼统空泛而无法适用。《刑法》第三百四十二条：“违反土地管理法规定，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”的规定过于笼统，在具体的司法实践中无法直接适用。在《刑法》中未规定非法破坏草原的罪名，对非法破坏草原的行为有的追究刑事责任，而有的却没有。《草原法》第66条“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任”中也将应受惩罚行为简单概括为“依法追究刑事责任”，导致《刑法》以及环境与资源保护行政法律中的刑事罚则难以甚至不能适用。
2、草原立法理念滞后
纵观《草原法》等环境保护的法律条文中关于刑事责任的认定往往以“造成严重后果”或者“情节严重”等现实的损失作为定罪的标准。这种以现实造成的实际损害程度为标准进行界定就导致立法片面。对于草原破坏案件来说其影响通常是慢性的，从现实结果上看，好像暂时未造成影响，但是对草原危害的潜在性是巨大的。在最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条中认定“情节严重”时，以“开采的矿产品价值二十万元以上或者造成矿产资源破坏的价值二十万元以上”、“开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，矿产品价值十万元以上或者造成矿产资源破坏价值十万元以上的”为标准认定非法采矿行为“情节严重”的情况。在司法实践中是以现实的实际损失为标准还是除了现实损失以外包括潜在的损失为标准认定。如果仅以现实的实际损失为标准，则忽略了非法采矿行为可能会导致的潜在危害。而如何认定其潜在的危害也成为了立法上的漏洞。
3、相关法律互不衔接
《草原法》条文中规定了某些危害草原的行为构成犯罪应以追究刑事责任。但是，该种犯罪行为却在刑法分则中没有相关规定或者很难找到与之相适应的刑法条文，这就导致单独适用刑法典或者将刑法典与《草原法》二者结合均不能制裁草原犯罪。虽然在《草原法》之第64条、65条和63条能够与刑法典第228条、第342条和第410条之间实现间接衔接，进而定罪量刑，只是这种间接定罪量刑在司法实践中的可操作性是非常有限的。而通过司法解释进行有效衔接的情形和适用也是并不多见的。
（二）草原保护司法不足
1、审判依据过于粗疏
目前我国对于行政执法和刑事司法相衔接的程序性规定虽然数量不少，但是这些规定都趋向于原则，没有比较细微的注意可能存在的问题，实际操作性差。另外，衔接草原行政执法与刑事司法的相关法律是由行政机关或者司法机关发布的规范性文件，其效力位阶低，对行政执法机关没有强制力，也是衔接不顺畅的重要因素。
2、刑事责任规定有待完善
《草原法》对于草原犯罪案件刑事责任的实现的方式和内容没有具体规范，只是规定了对该罪追究刑事责任的态度，没有设定具体的刑罚。由于刑法典中没有规定草原犯罪，所以草原附属刑法和刑法典也无法直接对接以制裁草原犯罪。但是，有时也可以将立法解释、《土地管理法》、《草原法》与刑法典实现间接对接，即可以适用刑法典中的相关罪名对相关草原犯罪定罪量刑。然而，上述间接对接适用的可操作性是非常有限的，因为司法机关定罪量刑一般都以刑法典为依据，对于立法解释将附属刑法与刑法典对接起来间接确定罪责的情况的适用并不多见。因此，这也是司法机关不愿意受理被移送案件的重要因素。
3、部门协作联动不足
由于长期以来草原破坏案件没有明确的法律可以定罪量刑，导致草原执法部门对于涉罪草原案件一般以罚代刑。从立法和理论上讲，作为广义上的草原执法部门的检察院、公安机关对草原行政执法行为具有监督权，但是检察机关、公安机关对于草原行政执法的监督很少涉及。案件最终是否涉罪、应否移送完全取决于草原监理部门手中。这也是阻碍草原监理部门移送案件的因素。
（三）草原保护的执法不足
1、执法人员不敷使用
以锡林郭勒盟为例，锡林郭勒草原面积有107.86万公顷，广泛分布于锡林郭勒盟下辖的58个乡镇苏木，乡镇苏木设有草原站，每个草原站动辄要管理几千甚至数万公顷的草原，而草原站人数不多，有的只有一两个人，看护草原主要依靠聘用草原监督管理员。
2、执法装备配置落后
长期以来，草原监督管理员巡护草原主要交通工具就是摩托车，交通工作非常落后，加一本巡查日记，碰到破坏草原人员，往往追不上，追上了也控制不了，至于固定证据，更是没有办法。草原执法装备落后，严重制约了草原管护工作的开展。
3、执法权限较为有限
基层草原监理机构都是草原行政主管部门派生的事业单位，这种事业性质的机构，由于其自身的体系手段、条件运行机制以及其社会地位影响力等在我国现有的体制下，都远不能独立担当起草原执法的全部职责，其工作人员的执法身份往往遭到质疑，在实际执法过程当中遭遇很多尴尬。而其在乡镇苏木设立的草原站，只有委托执法权，无处罚权，下面聘请的草原监督管理员更是没有任何权限，遇有实际案件的时候有时不但不能控制局面还往往与违法行为人起冲突，造成事态的恶化。
4、执法职权划分不清
草原监理部门为基层草原行政执法机关，其在乡镇苏木设立的草原站并无执法权，草原站工作人员不能进行调查取证以及处罚，很多时候要依托当地公安机关派出机构的协助，而《草原法》规定草原行政执法机关为草原监理部门，故在草原案件上有相互推诿的情况发生。
三、加强惩治破坏草原资源违法犯罪活动的法律建议
（一）立法完善建议
《草原法》与刑法典的完全衔接。在刑法典中补充规定草原犯罪的罪与刑，使《草原法》中的草原犯罪与之直接对应，符合传统观念。但是，刑法典不轻言修改，而且即使修改也面临着“刑法滞后”的危险。因此采用独立散在型的刑法立法方式，直接在《草原法》中规定罪与刑具有实质的合理内核，而这样就只需要修改《草原法》。草原保护的迫切性和现实需要的紧迫性，使我们只能转向单行刑法或者颁布刑法修正案。故采用刑法修正案的方式规定草原犯罪的罪与刑，使草原附属刑法有所依附，兑现草原犯罪的刑事责任。
《草原法》中的规定应具体明确。这些处罚草原犯罪的法律比较原则和粗略，不够细致，没有具体的规定。应在《草原法》中明确规定“造成严重后果”或者“情节严重”的具体统一的标准或者刑法第52条“应当根据犯罪情节决定罚金数额”的依据应在刑法修正案中具体明确的规定具体数额，避免具体司法人员的具体执行中，因缺乏统一明确的标准，出现执法结果出现地域、时段的偏颇。
（二）司法应对措施
1、完善案件移送机制
虽然我国《行政处罚法》与《刑事诉讼法》规定了检察机关对公安机关的立案监督制度原则性的规定，但对于有关移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定，由此导致行政执法机关在实践中移送的随意性很大。为了规范移送行为要由行政执法机关案件的移送直接与刑事诉讼程序中的立案侦查阶段相衔接，将案件移送给刑事案件的侦查机关，包括公安机关和人民检察院。另外，要明确规定关于移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等问题。对于未按规定移送的，应根据情节的轻重程度依法追究其责任。
2、建立信息共享平台
公安机关、人民检察院、行政执法机关之间应建立信息通报制度。草原监督管理部门作为行政执法部门将破坏草原行为的相关数据定期向公安机关、人民检察院通报情况。公安机关定期向人民检察院、行政执法部门通报移送案件的受理、立案和结案情况。检察院也定期通报立案监督、批捕等情况，形成信息共享的良好格局。锡盟两级法院巡回法庭在办案过程中，与基层派出所、司法所、草原监理所建立了司法联动机制与“三所一庭”管理体制，在寻找当事人、联动调解，以及草场纠纷案件中，通过各方人力、智力资源的整合，初步建立了一支信息互补、职能互补、工作互赢的解决社会纠纷的机制。
3、健全联席会议制度
草原监督管理机构要在不断强化草原行政执法工作的同时，进一步加强与公安机关、检察机关与法院的沟通协调，建立健全草原行政执法与刑事司法有效衔接机制，完善移送涉嫌草原犯罪案件的工作规程和制度。在草原执法过程中发现涉嫌犯罪的案件，要及时向公安机关移送。同时，积极配合司法部门做好调查取证等相关工作，共同打击草原违法犯罪行为。
（三）行政执法完善建议
1、增加草原执法的科技含量
加强草原监测及管护执法队伍建设，提高草原生态保护法律法规的执行力与贯彻力，确保草原生态保护工作的长期性、连续性和稳定性。一是在重点地区建立草原智能监控网，布置高倍高清监控探头；二是给草原监督管理员配置移动录像设备与通讯设备及方便灵活的交通工具，让草原监督管理员成为智能监控网的移运监控点，可以随时随地固定证据，通报情况； 三是农用飞机加装航拍设备，定期巡视草原掌握草原破坏总体情况。
2、明确界定草监部门职权
草原监管部门是以《草原法》、《行政处罚法》、《农业行政处罚程序规定》等法律法规为主要执法依据的行政执法部门，其执法权力有限，调查取证的能力有限。只能处理情节简单、事实清楚、证据确实的违反草原法的案件。对于在执法期间遇到的妨碍执行职务、寻衅滋事等情况以及依据《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》可能涉及刑事犯罪的情况要及时与公安机关联系，妥善处理；对于涉及争议的案件，要及时付之诉讼，通过审判机关解决。
草原监督管理机构对公安机关不受理本部门移送的案件，或者未在法定期限内作出立案或者不予立案决定的，可以建议人民检察院进行立案监督。对公安机关作出的不予立案决定有异议的，可以向作出决定的公安机关提请复议，也可以建议人民检察院进行立案监督；对公安机关不予立案的复议决定仍有异议的，可以建议人民检察院进行立案监督。对公安机关立案后作出撤销案件的决定有异议的，可以建议人民检察院进行立案监督。
（作者单位：内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院）
