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国家工作人员与公职人员内涵辨析

来源：人民法院报 作者：艾萍

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监察法规定，监察委员会管辖的主体是行使公权力的公职人员，而刑法在提及职务犯罪主体时一般用国家工作人员或国家机关工作人员表述。由于二者在文字上存在差异，导致实践中对公职人员与国家工作人员的范畴究竟是否一致，在内涵和外延上有何区别，引发了不同认识。笔者认为，无论是从立法本意出发，还是根据现有法律规定，公职人员和国家工作人员均无差异，在内涵和外延上完全一致。

　　一、从立法本意出发，国家工作人员与公职人员具有同源性

　　监察法没有直接阐述“公职人员”的定义，但监察法第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察”。从该条文表述分析，公职人员的范围为“所有行使公权力的人员”。此外，监察法第一条开宗明义，阐述了监察法的立法目的是“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督……”，从立法目的来看，监察法应当将所有行使“公权力”的人员全部纳入监察范围。由此可见，行使公权力是公职人员的本质特征，将公职人员定义为“所有行使公权力人员”，符合监察法条文规定和立法本意。

刑法第九十三条规定，国家工作人员是“国家机关中从事公务的人员”，由此可见，“从事公务”是国家工作人员的本质特征。但如果单纯从语义方面讨论“从事公务”与“行使公权力”的区别，就会陷入语言解释的窠臼中，不仅不会得出结论，反而犯了本末倒置的错误。要探究究竟何为“从事公务”，就必须把视线回归到刑法提出“国家工作人员”这一特殊身份的根本目的。刑法中，以国家工作人员（国家机关工作人员、司法人员）作为犯罪主体的条文规定，可以分为三种类型：第一类是犯罪只能由“行使公权力”的特定身份主体构成，比如渎职、刑讯逼供、暴力取证等犯罪。如果不具备这一主体身份，则不具备犯罪成立条件。第二类是犯罪可以由普通主体构成，但如果国家工作人员犯罪或利用职权参与犯罪，则从重处罚，比如诬告陷害罪、包庇毒品犯罪分子罪、非法拘禁罪等。第三类是从犯罪构成要件上，在主观认识、客观行为上没有区别，但因主体身份不同，刑法将其拟定为不同罪名，并对特殊身份主体给予更严厉的处罚，比较典型的是受贿罪与非国家工作人员受贿罪，贪污罪与职务侵占罪。从上述三种情形可以看出，刑法提出“国家工作人员”这一特殊身份的根本原因，在于因“公权”具备“公共”属性而必须给予行使者更严厉的约束和处罚，即先有了对“公权”严厉约束的目的，后才有对“国家工作人员”主体身份的明确。由此可见，无论是“国家工作人员”还是“公职人员”，其出发点和落脚点都是对“公权”行使者给予更严格的监督、更严厉惩处，二者具有同源性。因此，尽管在阐释何为“公权”的文字上存在差异，比如，监察法用“行使公权力”，刑法用“从事公务”，《联合国反腐败公约》用“履行公共职能”作为表述，但他们的本质特征都是一致的。

　　二、从法律规定的具体表述分析，国家工作人员与公职人员的范畴一致

监察法第十五条重点从“身份论”的角度界定了公职人员的范畴，随后，国家监察委员会出台《国家监察委员会管辖规定（试行）》，对监察对象作了更为详细的列举，就其文字表述而言，基本原原本本吸收了刑法和相关司法解释关于国家工作人员身份的内容，同时根据社会的发展变化，进一步进行明确和细化。根据管辖的规定，公职人员分为三种类型：第一种是完全以身份作为判断标准，只要具备法定“身份”，其工作性质就可以推断为“行使公权力”，即被认定为“公职人员”，比如公务员。第二种是以身份为主、工作性质为辅进行判断，比如具备国有企业、事业单位工作人员身份的同时，还有判断其工作内容是否包含“组织、领导、监督、管理”等“公务”性质。第三种是抛弃身份，单纯以从事的工作性质来判断，比如依照法律规定在特定情形下行使公权力的人员，包括国家机关临时聘用人员、人民陪审员等。认真分析发现，上述三种类型与刑法及2003年《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》等司法解释关于国家工作人员的规定保持高度一致。

　　三、监察法将具有“双重”身份的人员直接定义为监察对象，不意味公职人员的范畴大于国家工作人员

　　由于我国体制的特殊性，在实践中还存在一种情况，即同一行为人从事的工作既有“公务”性质，又有“非公务”性质，根据刑法及相关司法解释，此类行为人具有“双重”身份，如果其利用从事“公务”行为的便利条件实施了职务犯罪，则被认定为国家工作人员，反之则被认定为非国家人员。比如某公立医院副院长兼医生，如果其利用院长拥有的医疗器械采购权，收受经营商贿赂，则构成受贿罪；如果其利用普通医生开处方的权力，收受药品经营商回扣，则构成非国家工作人员受贿罪。部分参公管理人员、公办学校管理人员兼教师、村委会中“从事集体事务管理”的人员等，都属于上述情形。在监察法出台前，刑诉法是以罪名作为职能管辖的依据，上述具有“双重”身份的人触犯不同罪名，分别由检察机关、公安机关各自管辖。但监察法出台后，为了加强党对反腐败工作的集中统一领导和实现监督对象全覆盖，防止出现遗漏，监察法明确将具有“双重”身份的人员直接列入“公职人员”范畴，而不再根据其实施的具体行为是否属于“从事公务”而分别定义为“国家工作人员”或“非国家工作人员”，同时将公职人员在从事“非公务”活动中涉及的职务犯罪，也纳入监委管辖范围。这些改变容易给人造成“公职人员”的内涵大于“国家工作人员”的错觉，但实际并非如此。由于法律性质和立法目的的差异，刑法更加注重对行为人实施犯罪行为当时主体身份的厘清，而监察法更加关注对行使公权力的“人”的辨别，重点辨析哪类人属于“监察对象”，这意味着为了防止出现遗漏，只要行为人日常工作中有“从事公务”的内容，监察法就将其直接打上“公职人员”的标签，即使其在从事“非公务”活动时，也摆脱不了“公职人员”这个身份。但此类人员之所以能够成为“公职人员”，仍然是由于工作内容中包括了“行使公权”的内容，绝不存在工作内容与“行使公权”毫无关系的单纯的“非国家工作人员”被定义为“公职人员”的可能。由此可见，导致“公职人员”包含“非国家工作人员”的原因，是由于标签的维度不同，但究其内涵，“公职人员”与“国家工作人员”仍具有一致性。

　　（作者单位：中央纪委国家监委）